中国需要城管吗?

这段时间有关地摊经济方面的话题特别火。之所以火是因为对地摊经济的松绑顺应了民心,拓宽了底层百姓的生存空间。而这样的惠民之策一切源于李克强总理体恤民情与接地气的执政理念。

 

2020年5月28日,就在今年两会的最后一天,总理在答记者问时,肯定并点赞了率先松绑地摊经济的部分城市。

 

总理指出:就业是最大的民生,对于一个家庭来说这是天大的事情。中国有9亿劳动力,没有就业那就只是9亿张吃饭的口,有了就业就是9亿双可以创造巨大财富的手。

 

是的,在中国,有近亿人是灵活就业群体,或者叫非正规就业群体。这些人其中不乏一些残疾人;一个卖鸡蛋灌饼的小推车,一个卖包子小米粥的早点铺,就是他们收入的全部。一个“大碗茶”就解决了很多人的就业。

 

如果对这些非正规的经营一刀切地禁绝,表面上看,城市似乎干净了、清爽了,但在清爽的背后,往往是多少家庭的生计无着,是多少人的饭碗打破,是多少弱势群体“无米下炊”!

 

随后,中央文明办发文在对今年的全国文明城市测评指标中,明确要求不将占道经营、马路市场、流动商贩列为文明城市测评考核内容,让推动文明城市创建在恢复经济社会秩序、满足群众生活需要的过程中发挥更加积极的作用。

 

这背后的潜台词很明显,就是鼓励各地给占道经营、马路市场、流动商贩等,释放更多的生存空间。与此同时,四川、浙江、陕西……越来越多的省市纷纷出台政策,发布临时允许占道经营的政策。

 

说到流动市场、马路摊贩,有一个群体不得不提,那就是城管。

 

早在今年两会召开的第一天,来京参会的全国人大代表、江西省住房和城乡建设厅厅长、民进江西省委会副主委卢天锡带来了自己的提案:《关于加强城市管理执法保障的建议》。

 

该提案是针对城管的,卢委员的提案是旨在加强城管执法工作保障、提高城管执法人员待遇。建议由财政经费全额保障执法人员的薪酬福利,并将一线城管执法人员纳入特岗类别,参照公安部门执法执勤标准,享受特殊岗位津贴。

 

卢委员的提案内容甫一传出,随即引发了城管系统内的一片狂欢。

 

之所以狂欢,是因为城管的存在本就有些名不正、言不顺;而且被普遍看成是中国社会底层的矛盾制造者,为其立法显然就是制度上的导向错误。

 

就此,总理曾在会议中公开指出:

 

有的城市规划、管理观念存在偏差,一味追求“环境整洁”,牺牲了许多小商铺。这样的城市其实是一座毫无活力的“死城”。

 

胶着在底层悲情色彩里的中国城管

 

有一篇演讲词——《像弱者一样感受世界》,作者是中国农大的叶敬忠,叶敬忠在演讲词中说:

“一个从来没有经历过穷苦生活体验的人,永远不可能真正明白穷苦生活到底意味着什么;

一个从来没有经历过借钱难的人,永远不可能真正体会到向别人开口借钱的感受;

一个从来没有抚养过残疾孩子的父母,永远不可能真正感受养育残疾孩子所需要的各种付出和各种滋味。

正是因为,人们其实根本不可能,真正体悟到弱者的生活现实和心理世界。

 

……

 

可中国的城管其实就是一部中国底层社会的血泪史:

 

近日,网络上流传一段城管现场执法的视频,一名女孩被四名城管按倒在地,面部紧贴地面,场面令人极其愤怒。

 

 

而女孩被城管所殴的原因是城管上街执法,见到不符合标准的摩托、电动车一律拖走。女孩骑的是电动车,不在违禁之内,但是电动机上的脚踏板被拿下了。女孩表示可随时装上,但城管要求强行拖走,于是对女孩实施了暴力行为。

 

……

 

1997年5月23日,天安门广场。身着统一制服的北京市宣武区城管监察大队一百多名队员在这里列队,北京市领导宣布监察大队正式上岗,并授予队员们“宣武城管”的一面大旗。隆重的场面见证了中国第一支城管队伍诞生的时刻,当时不少人都对新生城管队伍“充满期待”。

 

多年后的2016年8月11日下午5时许,河北牟平农村来京的崔英杰,在海淀区中关村科贸大厦附近卖烤肠,被城管当场没收了三轮车。正当城管人员准备离开时,崔英杰手持切烤肠刀冲出,将刀刺进城管李志强的脖子后逃离。一个小时后,李志强经抢救无效死亡。李是北京城管成立八年来的首位殉职者。

 

事后,北京市城管部门开始配备PDA终端、防刺背心、头盔、防割手套等装备,以提高应对暴力抗法的能力……

 

2016年8月,江西农民徐晓洪在法院的支持下,拿到了农村建房必需的两证一书。此前徐晓洪及家人为建住房,奔走8年。期间因办证困难等事宜,曾起诉资溪县建设局及国土局。

 

然而徐晓洪虽然有了合法的建房手续,但2016年12月6日下午,江西省抚州市资溪县副县长吴辉文却指挥着二十多名城管来到鹤城镇泸声村,城管队员抡起铁镐、铁锹将徐晓洪家刚建起的屋墙推倒。合法的宅基地上最终成了一片废墟……

 

2017年5月16日,江苏宜兴某菜市场内,小贩张某国与城管发生冲突,持刀连捅5人,一名城管及一名商贩抢救无效死亡……

 

2008年,重庆小贩刘建平被3名城管队员殴打致死,三名城管分别被判无期、12年、11年……

 

2009年,沈阳小贩夏俊峰刺死两名城管,被以故意杀人罪判处死刑……

 

2013年,湖南临武城管执法至瓜农邓正加死亡,4名城管被判处3年6个月至11年有期徒刑……

 

2016年7月28日,河南正阳县瓜农张国友连捅城管李伟4刀,李伟不治身亡……

 

2017年2月7日,大年初三,济宁市城市管理执法支队六大队对辖区道路车站东路、南文昌阁街开展了春联“福”字专项整治活动,共清理春联、门贴、福字等450余处。传统文化也成城管的扫荡之列……

 

2018年1月23日,郑州航空港区一文印店两名广告牌安装工在楼顶安装广告,被认定为违规施工,城管要求将广告牌拆除,并将施工现场使用的三轮车和梯子暂扣带走。梯子被抽后,一名施工人员从三楼顶部顺着绳子向下滑时不慎坠落,经抢救无效死亡。

 

……

 

对此,有媒体曾发文问道:为什么悲剧总是不断重演?这个问题在过去十多年被问了多少回?恐怕已经数不胜数了,但从来没有真正的答案。因为每次给出一个答案,都不能解决重演的问题。而没有变化的,则是城管与小贩的冲突依然不断。

 

如果说有什么不同,那就是关于此事的讨论已经不像多年前前那么热烈了,人们很快就不记得有这样一件事发生,而忙着去看下一个热闹。

 

城管溯源

 

自古以来,街边巷尾的小商贩,流动的夜市都在陪伴着城市的繁华。

 

这些美食摊、小商品摊的经营者,大都是城市中爬行在底层的外来人口,用没日没夜的劳动,换取勉强在城市中立足的空间,不仅还原了城市的底色,也为市民带来了便利。

 

然而这种景观在好多年前突然销声匿迹了,这种景观的消失,伴随着的是城管在中国每一座城市的崛起。

 

可是,城管到底该如何定义?

词目:城管

发音:cheng guan

释义:

① 名词:以暴力手段维持××形象,专门欺压租不起商铺、办不起执照商贩以及其他弱势群体的黑社会组织。例句:城管上道,鸡飞狗跳。

② 形容词:形容残暴、血腥、恐怖。例句:你也太城管了!

③ 动词:等同于打、砸、抢。例句:他不老实就城管他一下!

④ 叹词:无奈之意。例句:这世道,城管!

⑤ 代名词。例句:关门,放城管

 

这是2007年出现在百度百科的一条名词解释。有了城管中国社会也产生了许多令人诙谐深省的故事:有小学老师命题作文,题目是我的理想,一女生的理想是长大后要当一名城管,她之所以想当城管,是因为如果她长大了做了城管,当看到其母亲在街头摆摊时,她就只是慢慢的走过去,可以给母亲一个逃跑的机会;而另有一次某城里的小学生聚会,家庭背景好的学生则都炫耀自己的父母是什么什么,此时有某学生则炫耀自己的父亲是城管,马上有学生起哄:城管是什么?不就是专门欺负穷人的恶棍?于是大家一起起哄,这名父亲是城管的学生最终遭到了不少同学的拳脚,事后,这名学生一直在同学面前抬不起头来。而网上恶搞的《清明上河图之城管来了》更是耐人寻味。

 

城管的起源应该追溯到上世纪80年代一场关于“五讲四美”的群众运动,这项运动最终上升到了一个国家的精神文明建设,接着就有了后来的把每年的三月定为“文明礼貌月”,此时的“文明礼貌月”就像一场吹向全国的思想新风,净化着人们的心灵。

 

随着“文明礼貌月”的推进,接着又有了“文明城市”的评选,各地为了评选“全国文明城市”,把“城市形象”放在了城市发展的首位目标,而地摊或多或少有些“不入流”;很多城市则直接采取“一刀切”式地禁止和驱赶。

 

这种运动式的评选与检查,是经常需要有人来维持与管控的,于是每当上级对某一座下级城市检查之前,地方政府就会从政府机构中的各部门抽调人选来进行相应的“执法”工作,这就是城管最初的雏形。

 

而那时候的地摊经营者则像是过街老鼠,躲避着城管的追赶。只要大街上看到有占道经营的小贩,城管则仿佛打了鸡血般的亢奋。

 

这时才有人反思城管是在一段时期内的政治乱象下错误的执政理念下的产物,这种乱象后来发展为部门权力利益化,部门利益个人化,在操作实务中表现出来的则是服务就是收费、执法就是罚款,最后达到部门利益个人化。因部门利益的驱使,就连街头的卖菜小农每一个部门都要插一杆子,这就是著名的“七八顶大盖帽管不住一顶小草帽”之说,为避免多头罚款,才有了城管的集中执法。

 

而此时大小报纸上隔几天就会刊登城管商贩争执的新闻,经过长期斗争,最终以2009年夏俊峰惨案为终点,地摊经济在城市的历史进程中划上了句号。

 

到2012年底,财新《新世纪》刊登了题为《城管年会呼吁成立中央主管部门》的文章。文章指出,“城管部门的财政由地方政府承担,但在全国层面却没有统一的工作指导部门,各地具体实践不一”。

 

所以目前各地城管的最高一级一般到省市一级,依据各地的城市管理综合行政执法条例建立、管理并实施工作职能。

 

后来的城市虽然干净了许多,但却从文明跌入了蛮荒。

 

期待国家治理结构下的正本清源

 

有网友说城管的权利无所不及,上管天,下管地,中管人。还能想打谁就打谁,想拿谁的东西就可以拿。

 

2009年,“小贩夏俊峰持刀刺死城管”一案震惊世人。这个底层家庭的生活状态因此而为整个社会所关注。

 

夏俊峰妻子张晶的手机一度如同热线电话响个不停。一次,电话那边的人直接问:“我能帮你干点啥?”当时张晶就愣了。对方又补充道:“你有住的地方不?可以来我家住。你出门不?我可以用车送你。”张晶隐忍了许多天的眼泪夺眶而出。

 

民众抱着不同的心态,几元、几十元、几千元、几万元,善款源源不断地打到张晶的卡上。仅3天即收到捐助17万元。

 

更有一些自己也在贫困中挣扎的人伸出了援手。一位没有留下名字的下岗女工,愧疚地说自己帮不上多大忙,只是估计张晶在北京打电话很贵,就给她充了50元的电话费。

 

此时此刻,悲情中的夏俊峰虽然背负着两条人命,但普天之下、底层的百姓无不把它当成了正义的化身。

 

一位邀请张晶母子来京的“太极老兵”说,自己只是觉得孩子无辜,希望能给孩子力所能及的心理辅导。谈及牵扯进这场悲剧中的另外两名被刺城管家庭,“太极老兵”也深表同情,毕竟是两条生命的流逝。“双方都是体制乱象的牺牲者”,只能报以悲痛与哀悼。

 

像“太极老兵”这样的人还有许多许多。正是这些最普通、最平常的百姓带给了张晶温暖与安慰,陪伴她捱过了最困难的时刻。

 

很显然,一场小贩刺杀城管案已让制度的民心向背跃然于纸上。“太极老兵”一句“都是体制乱象的牺牲者”或许正是切中肯綮。

 

既然城管是制度乱象之产物,那么城管该不该存在?

 

几年前有人对国内外的一些主要经济指标与官员结构做了一个对比:

纽约,世界经济之都,人口1800万,GDP26000亿美元,“市领导”6人——市长1名,副市长3名,议长1名,副议长一名;东京,人口1300万,GDP11000亿美元,“市领导”7人——市长1名,副市长1名;议长1名,副议长等“市领导4名。

 

中国铁岭市,人口300 万,GDP46亿美元,人口是东京的五分之一、纽约的六分之一,GDP是东京的0.1%、纽约的0.18%,“市领导”却有41名:市委书记1名,副书记4名,常委11名,市长1名、副市长9名、市长助理3名,人大主任1名,副主任7名,政协主席1名,副主席8名。就是这个市政府还有20名处级副 秘书长,平均每个市长配备了两个秘书长!

 

中国新乡市,人口565万,GDP100亿美元,人口不到东京的一半、纽约的三分之一,GDP是东京的0.9%、纽约的0.4%,但是市领导却是43名:市委书记1名,副书记4名,常委11名,市长1名、副市长8名、市长助理4名,人大主任1名,副主任8名,政协主席1名,副主席9 名。这个市政府还有16名处级的副秘书长!

 

这是市级领导。按人口算,铁岭市级官员是纽约的41倍,按GDP算,铁岭官员是纽约的1000多倍。而中国的官员是很贵的,一个市长仅公务消费一年会有100多万,而美国的市长有的可能不领工资,更没有什么三公消费。

 

市长、议长是一定要有的。正处、副处、正科、副科,中国的一个市级机关会有几千人,而纽约、东京的这类官员也就是两三百人。

 

西方国家是没有乡镇这个管理层级的。中国大陆有乡级单位44821个,有人统计,中国的乡镇吃财政饭的已经超过200人,那么就是900万人。

 

西方国家县级机构很小,大概会有十几个人。中国一个大县财政养的人会超过3万人,小县要15000人,如果按平均2万人计算,仅县级财政养的人就是5722万人。

 

于是,好多地方的财政仅仅就是维持政府机关的运转。

 

中国财政到底养了多少吃皇粮的?“财政部在2012年出版的最新的《2009年地方财政统计资料》中披露的数据显示,到2009年年底,中国财政实际供养人数超过5700万人……到2012年,中国财政供养人口已超过6000万!”

 

这个数据不包括中央财政养的人。也就是中央机关的不在里面,军队不在里面。但中国的官员体制还在延伸,比如财政之外还有大量的临时工人员,国营企业和事业单位也有众多官员,这些人不是财政养,但也都要靠老百姓来养。另外还有大量自收自支单位人员,比如城管、高速公路收费人员等,不在财政列支范围之内,他们要去罚款创收,创收的钱一部分交财政,一部分发工资。如果把这些人都算进来,中国的官员可能要过亿了。

 

数据告诉我们中国财政产出百分率低下,皆因供养的人过多,中国财政供养规模的问题不仅仅是存量巨大,其加速增长的趋势才是真正令人担忧的地方。这其中城管队伍就是一个很庞大的部分。

 

那么,全国这么庞大的城管队伍到底是该“为市民管理城市”还是“为城市管理市民”?

 

在人们的情感里,城管和民众永远对立,这种对立是滥权和不作为共同作用的结果。也进一步加剧了城管形象的恶化。其实,从执法的角度看,广告公司若无合法手续,城管让其拆除广告牌,会被认为是“依法执法,正当执法”,可为什么在具体执行中,城管总是那么让人讨厌,总是和人对立呢?

 

理由很简单,管得太多招人烦,而且不仅仅是招人烦的问题,作为一个法治国家,任何一件事都可以在放在法治的框架下进行,一切以事实为依据,以法律为准绳,本来应该是要通过司法程序处理的问题,偏偏要由城管来暴力介入,老百姓会拥护吗?

 

美国是法治国家,每一项事情都是要有法律依据的。法官的法槌一敲,仿佛有如上帝的声音,是不可以违背的。正因为美国有这样的法律权威与执法程序,大家必须遵守,而且也只能遵守,根本不需要再设一个城管这样的执法机构。

 

城管管理范围多到什么程度呢?《城市管理执法办法》规定,城管的执法范围包括住建、环保、工商、食药、交管、水务等领域与城市管理相关部分,但是,这些领域都已经有各自专门的职能部门了。城管一介入这就是多龙治水!

 

这样就会出现的情况是:有油水的,就非常愿意多管,最典型的就是户外广告牌。广州是中国户外广告牌最密集的城市之一,据广州市城管局2012年透露,全广州有7成的户外广告牌不合法;广州的情况是这样,那么全国各地都差不多,一条街上,大家的广告牌都或多或少有问题,城管威胁要来拆,结果有的拆了,有的没拆。曾有媒体报道,女老板只能性贿赂城管,因为她的广告牌没有手续。那么,全国有多少广告牌没有手续呢?

 

在网上搜索相关的新闻,可以发现很多商户和城管的掰扯模式是:凭什么我家的拆了,他家的没拆?这里面就涉及一个选择性执法的问题。

 

再回到“墙角抽梯”事件,很多人或许觉得,城管不让在楼顶安装未经审批的广告牌,可能是为了市民的安全着想,怕广告牌掉下来。然而,这种可能性不大。而且,如果真的把安全看得那么重,那城管也就不会在施工人员拆广告牌拆到一半的时候撤掉梯子了。

 

选择性执法也好,是否考虑市民安全也好,这些只是存在于操作细节上的问题,方向错误停止就是进步。这里的方向就是制度设计与政策导向,最大的制度设计还是城管该不该存在?

 

城管,从其角色定位来看,这个名字本身就不太合适,明明是一个服务岗位,为什么叫“管”,对自己的定位太高,这在一定程度上类似于城市小区里的物业管理公司;明明就是一个服务业主的物业公司。哪有什么管理资格?如今从中央到地方在打造服务型政府的大框架下,服务市民就是一个单位应该秉承的理念,而为城市管理市民则是另一个法治框架下的法治课题,如此越俎代庖,更遑论民意。

 

世界上还没有哪一个国家的政府序列中设置有中国式的城管,让住建的事交由住建去办、环保的事由环保去办、工商的事由工商去做、食药的事由食药去做、交管、水务的事都由各自去处理,这样回归本源才能正本清源。

 

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