地方财政困难,警惕罚款经济兴起

文:陈兴杰

受疫情影响,许多地方经济困难,财政难以正常维系,“罚款经济”兴起。

地位不对等给了执法者操弄空间,他们可以选择严苛,也可以宽松无视。司法领域的“罚款经济”,后果将比交通领域严重得多,不能不引起重视。

最近,国务院督查组在地方检查发现,河北、山东、河南许多省市在国省干线违规限高设卡,已影响到货车通行和道路安全。货车司机为应对飘忽不定的限行限高,找黄牛绕路躲限高,硬着头皮闯限行。一被抓到,罚款让人叫苦不迭。

督查组发现,这些地方大抓货车违规,是追求“局部利益和考核指标”。很快一纸通知下达,要求对违法违规的卡点进行拆除。

何谓“局部利益和考核指标”?受疫情影响,许多地方经济困难,财政难以正常维系,“罚款经济”兴起。交通部门有罚款指标,执法比以往严,罚款比以往重,为完成此标,一些执法部门不惜违法也要创收。这算是经济承压之下,日子不好过的现象吧。“罚款经济”由来已久,最常出现在交通执法。开车的人很多有经验,在一些路况良好的道路会莫名其妙地区间限速,司机一不小心就超速被拍;有的岔道突如其来画实线,司机动辄压线;很多指示牌不清楚,引得司机稀里糊涂走错路。曾有媒体报道,沈海高速3374公里处摄像头,每年拍摄交通违章超过12万起,年创收2500万,盈利能力超过许多上市公司。全国高速交通违章有多大比重是超速呢?没有确切统计。可以肯定的是,数量一定不少。许多地方政府将违章罚款当成薅羊毛,高速一再限速。2019年交通运输部回复政协委员提案时承认,“断崖式降速”和“忽高忽低式限速”确实存在,要改进处理。今年《公路限速标志设计规范》发布,不规范标志和“隐蔽拍摄”设施将被拆除。公安部交管局发布新的超速违章处理意见,对违反超速规定且未造成后果的,予以警告,不再扣分罚款。

这些都是对地方“罚款经济”的限制。地方政府为一己私利,雁过拔毛,盘剥车辆,损害全国道路畅通的便利性,确实到了该制止的地步。

1“罚款经济”的根源中央出面制止地方违法罚款,这是治标;若想根除“罚款经济”,就得对它的机制彻底改革。地方政府从执法罚款分成获利,鼓励地方政府放开手脚,胡作非为。不解决这个问题,地方政府难免蠢蠢欲动,在舞文弄墨和执法宽严之间获利。要使执法者真正依法办事,必须杜绝他们执法谋利的可能性。很多人可能会反驳:制度问题不存在呀。《道路交通安全法》清楚规定,公安机关交通管理部门依法实施罚款的行政处罚,应当收缴分离;罚款和依法没收的违法所得,全部上缴国库。看起来法律规定非常完备。问题在“国库”二字。一般人以为“国库”是“国家金库”,实际上按照法律规定,县级以上各级政府都有建立国库,库款的支配权属于本级财政部门。一个县城的交通违章罚款上缴,与其说是“上缴国库”,还不如说是“上缴县库”。上缴款项如何分配,法律没有明确规定,基本是当地财政部门说了算。2004年,财政部下发《关于加强政府非税收入管理的通知》规范“非税收入”使用。政府的非税收入分成比例,“应当按照所有权、事权以及相应的管理成本等因素确定”。也就是说,交管部门可以从违章罚款“分成”,并不是子虚乌有的谣言,而是有切实的法律依据。“分成”机制的合法性,使地方政府在管理上达到非常细化的程度。交管部门可以分成,执法人员也考核业绩。2016年,河南南阳两名警察“抢活儿”就上了新闻热搜。一个警员只认地盘界限,其他人不能“撬活”,另一警员说“你开你的,我开我的,谁能拦住是谁的本事,谁也不影响谁,都把任务完成了。”视频曝光,舆论哗然。其实,即便没有“分成”机制,只要罚款收入归“县库”,执法谋利的可能性就存在。很多地方都曝出,每到年底交管部门会有“罚款指标”,辅警压力很大(2015年安康市辅警“罚款任务”事件)。工商执法比平时严苛,罚款也有指标(2014年河南工商年底冲刺)。

这些表明,只要罚款收入归“县库”,财政一紧张,压力就传到一线,让执法动作变形。

 

2首先追求公正,而不是高效有些人会说,执法者出于利益严格执法,这没有什么问题吧?要让马儿跑,也要让马儿吃草,得发挥他们的积极性。至于普通民众,只要不违法,还怕管得严?我在网上看此类新闻时,经常会收到类似评论,并且赞成者极多。持此观点的人忽略了一个问题:执法过程的双方表面地位对等,依法行事,实际上执法者的地位和话语权远超被执法者。地位不对等给了执法者操弄空间,他们可以选择严苛,也可以宽松无视。他们解释法条,决定处罚轻重,被执法者要想申诉,成本大到令人生畏。宽严轻重之间都是利益,执法者就很难确保公正。当法治从源头被污染,人们对法律的信心被动摇,危害太大了。“摄像头赚钱”不只中国存在,欧美国家也常见。2010年,英国伦敦一处道路监控被曝出,由于交通指示信息混乱,一个摄像头成了“印钞机”,三个月时间创收200万英镑,司机大骂交通部门无耻。2014年,美国密苏里州一小镇发生骚乱,很重要的原因是:当地“罚单经济”肆虐,两万多人小镇,年罚单将近1.2万,且罚款极高。

黑人年轻人交不起罚单,只得变卖家产,最后愤而打砸。最后密苏里州通过法律,将以创收为目的的罚单视为侵权,并对当地交通罚款作上限规定,超额部分由州政府支配发放。通过这些改革,“交通恶政”这才解决。

 

3如何破除“罚款经济”除了交通罚款,其他领域也有“罚款经济”的迹象。最近,湖南省慈利县一名办案民警被举报,此人在办案时被录音“开始我的初衷是搞个千把万两千万就行了”,“实际上我办这个案子的初衷就是想搞点钱的”……引起轩然大波。该民警辩称,“搞钱”指的是上缴违法所得“罚金”。先不管其是否恶警,按照他的辩解,警察能从办案罚金中获得分成,岂非更加恶劣?司法领域的“罚款经济”,后果将比交通领域严重得多,不能不引起重视。解决“罚款经济”问题,可以多项并举:监察部门要倾听民意,媒体可以监督报道,民众的举报申诉途径也要畅通。但这些举措只是外力,想从根本解决这个问题,得消弭公务员的谋利机会,不妨考虑以下几项措施:1、罚款不能为罚而罚,政府应从以罚款优先赔偿/补偿受害者。这对受害者来说才公平,利于平复伤痛,化解矛盾,使社会恢复如常。倘若受害者不能首先获得抚慰,其他人借着他人伤痛反而获利,谈何公道呢?2、罚款应当独立设置,用于解决问题。比如交通违章罚款基金,在维护好因交通事故的伤害同时,可以用于改善道路状况,减少事故发生;也可以用于公益目的,比如抚慰交通伤残人士,用于道路安全教育,等等。

3、罚款不应笼统纳入当地“县库”,而应专款专放,专门审计,第三方管理。此项基金每一笔来源,都应清清楚楚,有据可查。基金丰俭情况和执法者业绩无关,和当地经济状况无关,不能挪作他用。执法者收入应由税金给付,而不是自己创收。

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