罪过与荣耀,一文说透中国土地财政

 

所谓“计划经济”,本质上仍然是通过自我输血,强行完成原始资本积累的一种模式。在计划经济条件下,经济分为被农业和工业两大部类,国家通过工农业产品的剪刀差,不断将农业的积累转移到工业部门。

 

依靠这种办法,中国建立起初步的工业基础,但却再也没有力量完成城市化的积累。超强的积累,窒息了中国经济,使生产和消费无法实现有效的循环。改革前,中国城市化水平一直徘徊在百分之十几左右。

 

2. 土地财政:中国城市化的“最初的信用”

中国城市化模式的大突破,起始于1980年代后期。当时,依靠农业部门为中国的工业化提供积累的模式已难以为继。深圳、厦门等经济特区被迫仿效香港,尝试通过出让城市土地使用权,为基础设施建设融资。从此开创了一条以土地为信用基础,积累城市化原始资本的独特道路。这就是后来广受诟病的“土地财政”。

1994年的分税制改革,极大地压缩了地方政府的税收分成比例,但却将当时规模还很少的土地收益,划给了地方政府,奠定了地方政府走向“土地财政”的制度基础。

随着1998年住房制度改革(“城市股票上市”)和2003年土地招拍挂(卖方决定市场)等一系列制度创新,“土地财政”不断完善。税收分成大减的地方政府不仅没有衰落,反而迅速暴富。急剧膨胀“土地财政”,帮助政府以前所未有的速度积累起原始资本。

 

城市基础设施不仅逐步还清欠账,甚至还有部分超前(高铁、机场、行政中心)。成百上千的城市,排山倒海般崛起。无论城市化的速度还是规模,都超过了改革之初最大胆的想象。从人类历史的角度观察,这样的高速增长,只能用惊叹来描述。

的确,没有“土地财政”,今天中国经济的很多问题不会出现,但同样,也不会有今天中国的城市化的高速发展。中国城市伟大成就背后的真正秘密,就是创造性地发展出一套将土地作为信用基础的制度——“土地财政”。可以说,没有这一伟大的制度创新,中国特色的城市化道路就是一句空话。

为何中国能走这条路?这是因为计划经济所建立的城市土地国有化和农村土地集体化,为政府垄断土地一级市场创造条件。“土地财政”的作用,就利用市场机制,将这笔隐匿的财富,转化成为启动中国城市化的巨大资本(朱云汉,2012)。

“土地财政”并非中国专利。从建国至1862年近百年间,美国联邦政府依靠也是“土地财政”。同土地私有化的旧大陆不同,殖民者几乎无偿地从原住民手中掠得大片土地。

 

当时联邦法律规定创始十三州的新拓展地和新加入州的境内土地,都由联邦政府所有、管理和支配。公共土地收入和关税,构成了联邦收入的最主要部分。土地出售收入占联邦政府收入最高年份达到48%。

对比中国土地财政,就可以想象当年美国的“土地财政”规模有多大。2012年,中国国税收入11万亿,如果48%,就相当于5万亿,而2012年“土地财政”总收入只有不到2.7万亿。

 

中国土地财政,就是从90年代初算起,迄今也不过20余年。而美国从建国伊始,直到1862年《宅地法》(Home stead Act)规定土地免费转让给新移民,前后持续近百年。1862年后,联邦政府的“土地财政”才逐渐被地方政府的财产税所代替。

3. 土地财政的本质是融资而非收益

土地私有的城市,公共服务的任何改进,都要先以不动产升值的方式转移给土地所有者。政府需要通过税收体系,才能够将这些外溢的收益收回。税收财政的效率几乎完全依赖于与纳税人的博弈。制度损耗带来的利益漏失极高。

 

而在土地公有制的条件下,任何公共服务的改进,都会外溢到国有土地上。政府无需经由曲折的税收,就可以直接从土地升值中收回公共服务带来的好处。

 

相对于“征税”的方式,通过“出售土地升值”来回收公共服务投入的效率是如此之高,以至于城市政府不仅可以为基础设施融资,甚至还可以以补贴的方式,为有持续税收的项目融资。

计划经济遗留下来的这一独特的制度,使土地成为中国地方政府巨大且不断增值的信用来源。不同于西方国家抵押税收发行市政债券的做法,中国土地收益的本质,就是通过出售土地未来的增值(70年),为城市公共服务的一次性投资融资。

 

中国城市政府出售土地的本质,就是直接销售未来的公共服务。如果把城市政府视作一个企业,那么西方国家城市是通过发行债券融资,中国城市则是通过发行的“股票”融资。

因此,在中国,居民购买城市的不动产,相当于购买城市的“股票”。这就解释了为什么中国的住宅有如此高的收益率——因为中国住宅的本质就是资本品,除了居住,还可以分红——不仅分享现在公共服务带来的租值,还可以分享未来新增服务带来的租值!

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