地方財政困難,警惕罰款經濟興起

文:陳興傑

受疫情影響,許多地方經濟困難,財政難以正常維繫,「罰款經濟」興起。

地位不對等給了執法者操弄空間,他們可以選擇嚴苛,也可以寬鬆無視。司法領域的「罰款經濟」,後果將比交通領域嚴重得多,不能不引起重視。

最近,國務院督查組在地方檢查發現,河北、山東、河南許多省市在國省幹線違規限高設卡,已影響到貨車通行和道路安全。貨車司機為應對飄忽不定的限行限高,找黃牛繞路躲限高,硬著頭皮闖限行。一被抓到,罰款讓人叫苦不迭。

督查組發現,這些地方大抓貨車違規,是追求「局部利益和考核指標」。很快一紙通知下達,要求對違法違規的卡點進行拆除。

何謂「局部利益和考核指標」?受疫情影響,許多地方經濟困難,財政難以正常維繫,「罰款經濟」興起。交通部門有罰款指標,執法比以往嚴,罰款比以往重,為完成此標,一些執法部門不惜違法也要創收。這算是經濟承壓之下,日子不好過的現象吧。「罰款經濟」由來已久,最常出現在交通執法。開車的人很多有經驗,在一些路況良好的道路會莫名其妙地區間限速,司機一不小心就超速被拍;有的岔道突如其來畫實線,司機動輒壓線;很多指示牌不清楚,引得司機稀里糊塗走錯路。曾有媒體報道,瀋海高速3374公里處攝像頭,每年拍攝交通違章超過12萬起,年創收2500萬,盈利能力超過許多上市公司。全國高速交通違章有多大比重是超速呢?沒有確切統計。可以肯定的是,數量一定不少。許多地方政府將違章罰款當成薅羊毛,高速一再限速。2019年交通運輸部回復政協委員提案時承認,「斷崖式降速」和「忽高忽低式限速」確實存在,要改進處理。今年《公路限速標誌設計規範》發布,不規範標誌和「隱蔽拍攝」設施將被拆除。公安部交管局發布新的超速違章處理意見,對違反超速規定且未造成後果的,予以警告,不再扣分罰款。

這些都是對地方「罰款經濟」的限制。地方政府為一己私利,雁過拔毛,盤剝車輛,損害全國道路暢通的便利性,確實到了該制止的地步。

1「罰款經濟」的根源中央出面制止地方違法罰款,這是治標;若想根除「罰款經濟」,就得對它的機制徹底改革。地方政府從執法罰款分成獲利,鼓勵地方政府放開手腳,胡作非為。不解決這個問題,地方政府難免蠢蠢欲動,在舞文弄墨和執法寬嚴之間獲利。要使執法者真正依法辦事,必須杜絕他們執法謀利的可能性。很多人可能會反駁:制度問題不存在呀。《道路交通安全法》清楚規定,公安機關交通管理部門依法實施罰款的行政處罰,應當收繳分離;罰款和依法沒收的違法所得,全部上繳國庫。看起來法律規定非常完備。問題在「國庫」二字。一般人以為「國庫」是「國家金庫」,實際上按照法律規定,縣級以上各級政府都有建立國庫,庫款的支配權屬於本級財政部門。一個縣城的交通違章罰款上繳,與其說是「上繳國庫」,還不如說是「上繳縣庫」。上繳款項如何分配,法律沒有明確規定,基本是當地財政部門說了算。2004年,財政部下發《關於加強政府非稅收入管理的通知》規範「非稅收入」使用。政府的非稅收入分成比例,「應當按照所有權、事權以及相應的管理成本等因素確定」。也就是說,交管部門可以從違章罰款「分成」,並不是子虛烏有的謠言,而是有切實的法律依據。「分成」機制的合法性,使地方政府在管理上達到非常細化的程度。交管部門可以分成,執法人員也考核業績。2016年,河南南陽兩名警察「搶活兒」就上了新聞熱搜。一個警員只認地盤界限,其他人不能「撬活」,另一警員說「你開你的,我開我的,誰能攔住是誰的本事,誰也不影響誰,都把任務完成了。」視頻曝光,輿論嘩然。其實,即便沒有「分成」機制,只要罰款收入歸「縣庫」,執法謀利的可能性就存在。很多地方都曝出,每到年底交管部門會有「罰款指標」,輔警壓力很大(2015年安康市輔警「罰款任務」事件)。工商執法比平時嚴苛,罰款也有指標(2014年河南工商年底衝刺)。

這些表明,只要罰款收入歸「縣庫」,財政一緊張,壓力就傳到一線,讓執法動作變形。

 

2首先追求公正,而不是高效有些人會說,執法者出於利益嚴格執法,這沒有什麼問題吧?要讓馬兒跑,也要讓馬兒吃草,得發揮他們的積極性。至於普通民眾,只要不違法,還怕管得嚴?我在網上看此類新聞時,經常會收到類似評論,並且贊成者極多。持此觀點的人忽略了一個問題:執法過程的雙方表面地位對等,依法行事,實際上執法者的地位和話語權遠超被執法者。地位不對等給了執法者操弄空間,他們可以選擇嚴苛,也可以寬鬆無視。他們解釋法條,決定處罰輕重,被執法者要想申訴,成本大到令人生畏。寬嚴輕重之間都是利益,執法者就很難確保公正。當法治從源頭被污染,人們對法律的信心被動搖,危害太大了。「攝像頭賺錢」不只中國存在,歐美國家也常見。2010年,英國倫敦一處道路監控被曝出,由於交通指示信息混亂,一個攝像頭成了「印鈔機」,三個月時間創收200萬英鎊,司機大罵交通部門無恥。2014年,美國密蘇里州一小鎮發生騷亂,很重要的原因是:當地「罰單經濟」肆虐,兩萬多人小鎮,年罰單將近1.2萬,且罰款極高。

黑人年輕人交不起罰單,只得變賣家產,最後憤而打砸。最後密蘇里州通過法律,將以創收為目的的罰單視為侵權,並對當地交通罰款作上限規定,超額部分由州政府支配發放。通過這些改革,「交通惡政」這才解決。

 

3如何破除「罰款經濟」除了交通罰款,其他領域也有「罰款經濟」的跡象。最近,湖南省慈利縣一名辦案民警被舉報,此人在辦案時被錄音「開始我的初衷是搞個千把萬兩千萬就行了」,「實際上我辦這個案子的初衷就是想搞點錢的」……引起軒然大波。該民警辯稱,「搞錢」指的是上繳違法所得「罰金」。先不管其是否惡警,按照他的辯解,警察能從辦案罰金中獲得分成,豈非更加惡劣?司法領域的「罰款經濟」,後果將比交通領域嚴重得多,不能不引起重視。解決「罰款經濟」問題,可以多項並舉:監察部門要傾聽民意,媒體可以監督報道,民眾的舉報申訴途徑也要暢通。但這些舉措只是外力,想從根本解決這個問題,得消弭公務員的謀利機會,不妨考慮以下幾項措施:1、罰款不能為罰而罰,政府應從以罰款優先賠償/補償受害者。這對受害者來說才公平,利於平復傷痛,化解矛盾,使社會恢復如常。倘若受害者不能首先獲得撫慰,其他人借著他人傷痛反而獲利,談何公道呢?2、罰款應當獨立設置,用於解決問題。比如交通違章罰款基金,在維護好因交通事故的傷害同時,可以用於改善道路狀況,減少事故發生;也可以用於公益目的,比如撫慰交通傷殘人士,用於道路安全教育,等等。

3、罰款不應籠統納入當地「縣庫」,而應專款專放,專門審計,第三方管理。此項基金每一筆來源,都應清清楚楚,有據可查。基金豐儉情況和執法者業績無關,和當地經濟狀況無關,不能挪作他用。執法者收入應由稅金給付,而不是自己創收。

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